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刘士林:理性看待特色小镇热
来源: | 发布时间:2017-3-3 14:31:21 | 浏览次数:

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特色小镇建设不能沦为圈地搞房地产的游戏。小城镇吸纳人口的能力有限,如果不切实际地开发,势必把目前一些城市的卖房难转移到小城镇中去,甚至出现空城、鬼城、烂尾楼等小城镇的新问题。

10月,国家发展改革委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,同时,国家住房城乡建设部也公布了第一批127个特色小镇名单。发改委在意见中指出,发展美丽特色小(城)镇“是推进供给侧结构性改革的重要平台,是深入推进新型城镇化的重要抓手”。随后,“特色小镇热”掀起。但特色小镇究竟应该是什么?如何防止盲目跟风?特色小镇形成和建设的客观规律是什么?厘清这些问题,有助于特色小镇进入理性建设阶段。

关于特色小镇,我们曾做过一些调查研究,发现目前主要存在六个方面的问题。

一是认识上存在偏差,发展定位不准确。

一些地方认为,特色小镇就是来钱了,来了发展机遇了。但这个钱是不是你的,这个机遇和你有多大关系,必须通过理论和政策研究来确定。而很多人不研究这些问题,因此也就很难找到自己的发展定位。还有一些地方,把特色小镇作为要帽子、要票子的途径,这是他们想建设特色小镇最大的推动力。这些都属于在认识上存在严重偏差。

二是企业主体作用不明显,集聚能力不强。

和一些专家认为现在“不差钱,只差好的项目和题材”的基本判断不同,我们认为在经济新常态的大背景下,中国已经进入到一个“缺钱的时代”。不仅政府缺,企业也一样。这也是特色小镇规划建设面临的问题。和一些专家以为“企业热,很愿意投资”的观点不同,我们的一个总体判断是:特色小镇目前的状况是“政府热,企业冷”,或者说“企业热是表面的”。比如一些地方举办特色小镇招商会,很多企业和金融机构来参加,但签协议时就会跑掉一大半,等到真正需要从口袋里掏钱的时候,跑掉的会更多,甚至各种合同也变成一纸空文。这是“缺钱时代”的必然。因为企业日子并不是那么好过,金融机构也不会乱撒钱。所以各种招商大会容易开,也很热闹,但真正投资落子很难。这也不能全怪企业和金融机构,因为小城镇的基础设施比较差。我们以前有一个测算,表面上看小城镇的土地便宜、劳动力便宜,但一旦加上基础设施建设的费用,这个成本基本上比城市要高出80倍左右。在这样的背景下,企业主体作用要想充分发挥,目前确实还存在很多困难。
三是缺乏长远规划,特色元素不突出。

我们对小城镇有个界定,是指县级以下的乡镇。除了管理水平,其他的如规划眼光、发展思路、人才资源、协调组织能力等,小城镇目前跟大城市还存在很大差距。所以,目前发展比较好的小城镇,大都是靠近大城市和发达的城市群。他们发展的比较好,主要是因为大城市的各种力量和资源介入了。在这个背景下,尽管小城镇看起来很热,但是不要觉得它们会成为城镇化的主流,而只能在城市群的框架下,依托大城市、中心城市的辐射和拉动,同时尽可能地发挥自身的特色,包括自然环境、生产生活方式、文化等特色,做好自己的功能定位,做好自己的长远发展规划。在做这个长远规划时,最重要的是要判断一下小城镇有多大规模,有多长的黄金发展期,对此必须要做精准的判断和深入的研究,千万不要头脑发热,以为凭借小城镇一己之力就可以打遍天下,特别是要防止在这种头脑发热中,把投资规模做得过大,把战线拉得太长,否则结果就会和过去的“城市大跃进”没什么差别。此外,特色要和规划结合起来,比如要划定特色小镇的核心区,不能哪个企业说我愿意在哪个地块投钱就给他哪个地块,因为企业和政府考虑的角度不同,企业考虑的是利润,而对这个地块是否符合乡镇建设和规划基本上不管。如果把最好的乡土资源都给了企业,特别是不符合小城镇的发展规划时,就会造成很多的后遗症。这个问题在过去的城市规划建设中出现过多次,在特色小镇中应尽力避免。
四是项目相对分散,功能叠加不足。

在特色小镇规划建设中,目前还有一种倾向,就是希望政府退出或减少干预。这表面上是落实国家的“简政放权”,但实际上也存在着误读。因为国家政策的完整内涵是,协调好“看得见的手”与“看不见的手”,是“该放的放,该管的管”,而不是“放任自流”。企业和市场行为,一般都是个人做个人的,属于单兵作战,而很少考虑和其他企业、其他部门的协调。在过去的城市化中,这方面有很多不好的表现。其中最突出的,就是重复建设和大拆大建问题,极大提升了城市发展的成本。如果不加区分地把小城镇建设完全交给企业主导,可以想见,目前很多大城市异常头痛的“房地产去库存”和“产业同质发展”问题,在不久的将来就会在小城镇中重演。因此,特色小镇的建设不能完全由企业主导,政府必须兜底。如果完全听由企业主导,最后很可能把一个烂摊子扔给政府。2014年我们曾对中国传统村落做过调查,发现一些非常好的传统村落旅游项目,一旦企业出了问题,很快就是一片狼藉,所有的问题最后都扔给了政府。
五是创新集聚转化困难,产业层次不高。

配合国家的双创政策,一些小城镇提出建设创业创新小镇,这也受到一些专家的力挺。但对这种战略定位不宜过分鼓励和拔高。说白了,科技和文化创新,主要是大都市的功能。个别的小城镇,在一些方面会作出特色,但这是个案,没有也不可能有普遍性。原因很简单,小城镇的层级决定了不可能做的很好。浙江有一些小城镇这方面做的不错,但主要是因为跟长三角的文化氛围联系紧密,去东北、西北地区看一看,就会发现这根本不可复制。为什么?这是由小城镇的人才聚集水平和程度,以及小城镇的科技和文化基础设施决定的。我们在调研中发现,在一些特色小镇,即使有一些创新型企业切入,但和原来企业的关系很难结合,形不成完整的产业体系,这与当代创新必须是集成和综合的创新也是对立的。而且说老实话,现在媒体上宣传很热的一些科创小镇,主要是宣传,科创元素和能力差得很远,有不少就是挂一个牌子,而主要内容就是特色咖啡。
六是要素保障制约较大,导致创建进度参差不齐。

资金方面。传统上我们亏欠小镇比较多,现在要补齐短板,特别是基础设施和公共服务,就需要有较大的投入。但当前区镇一级的财力比较薄弱,缺乏融资平台,在大家一哄而上时,建设资金相对容易解决。但特色小镇“麻雀虽小,五脏俱全”,同样具有投入大、周期长、见效慢的特点。一旦出了问题或者说投资回报较低,金融机构还会不会继续投入?如果停止或减少投入会出现什么情况?这些都是当下急需研究和防范的。

土地方面。现在很多特色小镇跟以前搞园区、景区一样,主要是为了圈地搞房地产。不是不可以搞房地产,而是怎么搞和搞到什么样的规模合适。否则房地产建设完成以后,就很可能引发小城镇的“去库存”问题。根据我们研究新城新区的经验,小城镇吸纳人口的能力更加有限,如果不切实际地开发,势必把目前一些城市的卖房难转移到小城镇中去,甚至出现空城、鬼城、烂尾楼等小城镇的新问题。如何根据小城镇的城镇化特点,研究制定相匹配的土地政策,也是需要先行一步的。此外,目前由于小城镇的建设用地多采用租赁集体用地的方法,如果没有一套管理规范程序,也很容易把很多村镇最好的土地挪用为建设用地。所以,在对待农村土地方面,我们的建议还是要把得紧一些,提高准入门槛,不要让那些没有建设理念和开发模式的企业随便进来。

针对目前存在的这些问题,我们认为,特色小镇规划建设,首先要把基础研究做好,想清楚要干什么和怎么干,切忌一哄而上和盲目跟风。目前,我们尤其需要在以下五个方面,进行深入思考和研究。

基于中国国情的小城镇基础理论研究。最基本的是把概念界定清楚:到底什么是小城镇或特色小镇。中国发展太快,很多情况都是“实践先于理论”, 人们在脑子里还不太清楚干什么时,就已经开始干了。这当然有现实的逼迫,但在适当的时候,还是需要坐下来“补补课”。比如我国关于东部、中部、西部和东北的划分,在相当长的时间内,在部委之间的划分都不一致,这怎么去指导实践呢?这个问题同样存在于特色小镇上,各省有各省的说法,这不利于做全局的规划和部署。目前一个当务之急,是什么是特色小镇上形成一个基本的界定和共识,为以后做统计、做分析、做评价提供一个明确的对象。

小城镇发展现状与主要问题研究。这需要组织开展广泛的调研,建立数据库和案例库,不能光看媒体上的东西,更不能凭感觉去制定政策和规划。古人说:“兵马未动,粮草先行”。在信息社会,这个粮草就是充足的数据信息。没有充足和全面的数据和信息,任何决策都难免是主观臆断的,一旦它们进入实践,是必然会导致严重问题的。

符合中国实际需要的小城镇规划建设标准体系研究。没有建设标准体系,就很难落地和实施。这个要像城市建设的一些技术标准一样,形成一套基础性的刚性约束指标,用来保证建成的特色小镇符合我们最初的预期。否则,上面任你怎么说,也不能保证下面做出来的就是我们想要的。

基于国家战略意图的小城镇发展战略研究。现在不少特色小镇都喜欢做发展战略,这有助于确定特色小镇的发展方向,当然非常重要。但不少特色小镇的战略研究,根本谈不上战略,因为它总是从自己的立场出发,“就事论事”,缺乏整体的战略眼光和历史穿透力。制定特色小镇的战略规划,首先要吃透国家的战略意图,即国家为什么要推特色小镇,这个既不能自己闭门造车,也不能被上级和企业家们牵着走。

基于文化型城镇化的小城镇发展道路研究。特色小镇建设必然要走新型城镇化发展道路,这就需要和“旧城市化”划清界限。我们认为,旧城市化的主要问题有三:一是完全由政府主导,二是任由市场发挥,三是生活价值和意义的缺失。这些问题在小城镇发展中不仅存在,而且还相当严重和突出。所以在研究和设计小城镇发展道路时,特别需要注意贯彻三个基本原则:一是针对小城镇政府的权力更加集中,要特别防止政府“大包大揽”;二是针对小城镇在资金和经济上对大型企业、金融机构的依赖性更强,要特别警惕完全交给市场“任其自由发挥”;三是基于小城镇的“熟人社会性质”和“文化保守主义”相对比较严重,与现代城市文明和文化的差距较大,要特别防止落后的封建主义和宗法文化“死的拖住活的”,真正把小城镇建设成为一个开放和充满活力的文化空间,为小城镇居民提供具有现代内涵和先进性的“价值和意义”,坚决避免哪一天出现“逃离小城镇”的悲剧。



 
 
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